压实主体责任让湿地不再“失地”——写在《中华人民共和国湿地保护法》实施之际

发布时间:2022-06-05 21:39 来源:全国人大微信公众号 点击量:1
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党的十八大以来,习近平总书记多次在考察中强调湿地的重要性,对湿地的保护和恢复一直牵挂于心。

2020年1月20日,正在云南考察的习近平总书记来到滇池星海半岛生态湿地,察看滇池保护治理情况,并鼓励道,要拿出咬定青山不放松的劲头,按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,加强综合治理、系统治理、源头治理,再接再厉,把滇池治理工作做得更好。

3月31日,习近平总书记来到杭州西溪国家湿地公园考察时强调,水是湿地的灵魂,自然生态之美是西溪湿地最内在、最重要的美。要坚定不移把保护摆在第一位,尽最大努力保持湿地生态和水环境。

8月19日,习近平总书记在考察安徽肥东县十八联圩生态湿地蓄洪区时强调,要坚持湿地蓄洪区的定位和规划,尽快恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能。

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习近平总书记的重要论述,为湿地保护工作指明了方向、提出了要求。守护好“千里蒹葭十里洲,溪居宜月更宜秋”的湿地景观,功在当代、利在千秋。

图为重庆市南川区黎香湖国家湿地公园景色。近年来,我国不断加强湿地保护工作,《中华人民共和国湿地保护法》于2022年6月1日起施行。图/新华社发

贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署,全国人大常委会将湿地保护立法列入十三届全国人大常委会立法规划和2021年度立法工作计划。2021年12月24日,《中华人民共和国湿地保护法》经十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过,于2022年6月1日起施行。 

01首次专门立法 高效率高质量

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统,具有涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能,被誉为“地球之肾”“物种基因库”。

党的十八大和十九大报告分别提出“扩大森林、湖泊、湿地面积,保护生物多样性”和“强化湿地保护和恢复”。针对湿地保护专门立法,将习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落实落细,将党的主张通过法定程序转化为国家意志,为全社会强化湿地保护和修复提供法律遵循。

据了解,湿地保护法草案于2021年1月20日提请十三届全国人大常委会第二十五次会议初审,常委会一年时间里连续进行三次审议。12月24日,湿地保护法经表决通过。对此,栗战书委员长表示,应该说,这部法律的制定是高效率的,各方面都反映法律是高质量的。

湿地保护法共七章六十五条,从湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查等方面作出规定,建立了覆盖全面、体系协调、功能完备的湿地保护法律制度,引领我国湿地保护工作全面进入法治化轨道。这是健全完善我国生态文明制度体系的重要举措。

2022年是我国加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》)30周年。11月21日至29日,《湿地公约》第十四届缔约方大会将在湖北武汉举办。本次会议主题为“珍爱湿地,人与自然和谐共生”,将落实联合国2030年可持续发展议程,审议公约发展战略等重大事项。

栗战书委员长强调,湿地保护法在这个时间节点施行,对于我国全面履行《湿地公约》,彰显大国担当,具有重要标志意义。

02聚焦法律责任 筑牢湿地保护法治屏障

“沙鸥翔集,锦鳞游泳,岸芷汀兰,郁郁青青。”千古名篇《岳阳楼记》描绘的美景,承载着人们对湿地风光、诗意自然的亲近与向往。

前些年,由于靠水吃水、竭泽而渔式的粗放发展,洞庭湖自然生态一度受到严重破坏,水体污染、水面缩减、鱼类骤降、鸟类减少等问题凸显,湿地功能严重退化。为“守护好一江碧水”,打响了一场“洞庭湖生态环境保卫战”,走出了一条生态优先、绿色发展的路子。现如今,放眼望去,洲岛上碧水连天,偶有苍鹭飞过;不远处,江豚不时跃出水面,追逐嬉戏,好不热闹,一幅人与自然和谐共生的画卷呈现在眼前。

洞庭湖鸟翩跹。摄影/新华社记者 赵众志

近年来,我国采取一系列措施加强湿地保护修复,取得明显成效。据了解,我国初步建立了湿地保护管理体系,指定了64处国际重要湿地,建立了600余处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和为数众多的湿地保护小区,湿地保护率超过50%。

中国科学院东北地理与农业生态研究所副所长武海涛说,虽然公众对湿地生态功能和保护价值的认识有了极大提高,但受自然资源和发展空间限制,我国湿地仍面临非法侵占、围垦、污染、过度捕捞和采集、外来物种入侵等破坏风险。

为此,湿地保护法设置“法律责任”专章,作出十二条规定,明确监管部门及工作人员不依法履职、违法主体直接破坏湿地两方面的法律责任,加大惩处力度,提升威慑力。

一方面,县级以上人民政府有关部门发现破坏湿地的违法行为或者接到对违法行为的举报,不予查处或者不依法查处,或者有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

另一方面,设定“修复+罚款”的复合责任方式,要求违法主体采取措施修复遭破坏的湿地,并按照违法行为轻重处以相应数额的罚款。

其中,根据第五十二条规定,建设项目擅自占用国家重要湿地的,由县级以上人民政府林业草原等有关主管部门按照职责分工责令停止违法行为,限期拆除在非法占用的湿地上新建的建筑物、构筑物和其他设施,修复湿地或者采取其他补救措施。在处罚标准设置方面,充分考量湿地资源的实物价值和生态价值,按照违法占用湿地的面积,处每平方米一千元以上一万元以下罚款。

综合考虑红树林和泥炭沼泽湿地的重要生态价值,对相关违法行为的处罚标准作出专门规定,是湿地保护法的一大亮点。包括对在红树林湿地内挖塘的,按照破坏湿地面积,处每平方米一千元以上一万元以下罚款;对违反规定开采泥炭的,按照采挖泥炭体积,处每立方米二千元以上一万元以下罚款等。

目前,全国有28个省(区、市)出台了湿地保护的地方性法规、规章。记者通过梳理发现,对擅自开垦占用湿地的,按照破坏湿地的面积,处每平方米几十元至上千元不等的罚款。比如,《浙江省湿地保护条例》规定,以每平方米十元以上三十元以下的标准处以罚款。对于湿地保护法加大处罚力度,北京林业大学生态与自然保护学院教授张明祥认为:“有助于从根本上打消违法者占用湿地的念头,彰显依法保护湿地的坚决态度。”

03加大湿地保护制度供给

法律是治国之重器,良法是善治之前提。在总结实践经验的基础上,湿地保护法规定了调查评价、总量管控、分级分类管理、规划编制、湿地标准、确权登记、监测与预警等重要制度,实现规划引领和制度约束并重,搭建起湿地保护管理体制的“四梁八柱”。

湿地保护法的出台,有效解决了湿地保护制度供给的问题,要完整、准确、全面贯彻落实法律规定,用法治方式为湿地保护修复工作“保驾护航”,推动湿地保护高质量发展。

徒法不足以自行。实施好湿地保护法,需要相关配套法规、制度机制予以支撑。国务院及有关部门要加快制定完善相关法规和标准,省(区、市)和设区的市、自治州根据本地实际制定湿地保护具体办法,搞好法律配套衔接,按照小切口、精细化的原则,对省级重要湿地、一般湿地制定符合实际的保护措施,织密扎牢湿地保护的“制度网”。

多方携手,让法治精神飞入寻常百姓家。既有良法,贵在落实。要综合采取检查、审计、约谈、行政处罚、公益诉讼、民事赔偿、刑事处罚等多种方式,切实加大执法司法工作力度,让严格的法律责任落到实处。与此同时,认真做好法律宣传解读工作,利用好湿地保护日、湿地保护宣传周、爱鸟周等载体,凝聚全社会珍爱湿地、保护湿地的共识。

04协同保护 绘就湿地诗意之美

湿地,也是“诗地”。最古老的诗歌总集《诗经》开篇写的是湿地——“关关雎鸠,在河之洲”。被王国维在《人间词话》中激赏,称为“最得风人深致”的《蒹葭》——“蒹葭苍苍,白露为霜”写的也是湿地。无论是“涉江采芙蓉,兰泽多芳草”的秀美,还是“落霞与孤鹜齐飞,秋水共长天一色”的壮美,抑或是“漾漾泛菱荇,澄澄映葭苇”的唯美,都将湿地之美展现得淋漓尽致。

千年大计,从保护湿地做起。雄安新区规划首先将白洋淀湿地修复提上日程。几年来,紧紧围绕“控源、截污、治河、补水、清淤”目标,坚持做到“内外共治、标本兼治、治补并举”。2021年,白洋淀淀区及上游有水入淀河流水质全部达到Ⅲ类及以上标准。初夏时节,白洋淀里烟波浩渺,小船推开波光粼粼的水面,在郁郁葱葱的芦苇荡中穿行,如画景色令人神往,“华北明珠”重放异彩。

“华北明珠”重放异彩。摄影/ 新华社记者 牟宇

湿地保护法从湿地生态系统的整体性出发,坚持“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的基本原则,理顺管理机制,强化顶层设计。

从湿地保护法草案第五条规定,国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理,国务院自然资源、生态环境、水利、农业农村等有关部门,按照职责承担湿地管理、保护和修复等有关工作;到二审稿增加乡镇人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的湿地保护工作,村民委员会、居民委员会予以协助,水行政主管部门对河湖湿地、自然资源主管部门对滨海湿地、住房城乡建设主管部门对城市湿地的保护职责等内容;再到明确国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门建立湿地保护协作和信息通报机制。由此可见,各级人民政府各有关主管部门的管理事权愈加清晰,告别“九龙治水”的困扰,碎片化、不统一、执行难的局面得以扭转。

为充分发挥湿地多种功能,湿地保护法避免“一刀切”管理,进一步明确湿地保护与合理利用的关系。比如,省级以上人民政府及其有关部门根据湿地保护规划和湿地保护需要,依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园;县级以上地方人民政府可以采取定向扶持、产业转移、吸引社会资金、社区共建等方式,推动湿地周边地区绿色发展,促进经济发展与湿地保护相协调等。

相信在良法的护佑下,可春游芳草地、夏赏绿荷池、秋观候鸟群、冬览白雪原,目之所及皆是胜景!(孟伟)

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